Conversation
-
Loi d’urgence agricole : cette disposition autorisant le préfet à passer outre une décision de justice passera-t-elle le Conseil constitutionnel ?
source
Source :
Etiqe :
Contenu :
La loi d’urgence agricole, votée le 21 juillet, permet au préfet, en cas d’annulation d’une autorisation de prélèvement d’eau, de passer outre la décision de justice et d’autoriser, pour une durée provisoire de trois ans maximum, les prélèvements. Ce mécanisme interroge le principe de séparation des pouvoirs, mais aussi à l’effectivité des recours. Pourrait-il être censuré par le Conseil constitutionnel ?
La loi d’urgence pour la protection et la souveraineté agricoles a été votée le 21 juillet, elle doit encore passer devant le Conseil constitutionnel. Nul doute que de nombreux griefs d’inconstitutionnalité seront soulevés contre plusieurs dispositions de cette loi destinée à satisfaire le monde agricole contre l’activisme de certaines organisations de la société civile, et en particulier l’activisme juridique. Ce 4 août, huit ONG de défense de l’environnement et le syndicat agricole, la Confédération paysanne, ont été dans ce sens et demandé au Conseil constitutionnel de censurer la loi sur plusieurs fondements, et notamment sur le stockage de l’eau.
Il est vrai que le contexte est à l’avalanche de recours devant le juge administratif contre toutes sortes de projets, y compris les infrastructures d’irrigation. De nombreuses annulations en découlent, ce qui est logique lorsque l’autorisation accordée par l’administration est contraire à la loi : l’État ne peut pas édicter des lois de protection de l’environnement du côté du législateur pour faire plaisir à l’opinion, pour ensuite faire violer ces lois du côté de l’exécutif pour faire plaisir à certaines catégories socio-professionnelles, sans que le pouvoir judiciaire réagisse. C’est l’État de droit.
Reste que sous la pression de ces mêmes catégories, cet État de droit est bien malmené : une des dispositions de la loi en cause modifie le code de l’environnement et prévoit que « En cas d’annulation d’une autorisation de prélèvement délivrée à un organisme unique de gestion collective des prélèvements d’eau pour l’irrigation […], l’autorité administrative peut, à titre provisoire et pour une durée maximale de trois ans […] autoriser la poursuite des prélèvements jusqu’à la délivrance d’une nouvelle autorisation, en tenant compte notamment de la nature et de la portée de l’illégalité en cause, des considérations d’ordre économique et social, dont la prévention de pertes irréversibles pour les productions végétales de cycle long, ou de tout autre motif d’intérêt général pouvant justifier la poursuite des prélèvements… ».
En clair : des justiciables obtiennent une décision de justice empêchant un projet de prélèvement d’eau jugé illégal, mais le préfet pourra en quelque sorte suspendre les effets de cette décision de justice par une autorisation « à titre provisoire », mais tout de même pendant trois ans, le temps de rectifier l’autorisation qui a été annulée. Et le prélèvement reprend donc malgré la décision de justice.
Entrave à la séparation des pouvoirs ?
Cet article et quelques autres qui lui sont calqués éveillent un gros soupçon d’inconstitutionnalité, celui d’atteinte au principe de séparation des pouvoirs : ni la loi ni l’exécutif ne peuvent paralyser l’action du juge, sauf, comme le juge lui-même y consent, en cas de risques de graves troubles à l’ordre public. Par une jurisprudence Couitéas de 1923 : le Conseil d’État a admis que l’administration était légitime à refuser d’exécuter un jugement en raison de circonstances exceptionnelles. Cette exception est très encadrée par la CEDH depuis 2005, par le Conseil constitutionnel, et même par la Cour de justice de l’Union européenne, lorsque le fait pour l’administration de ne pas exécuter une décision de justice empêche le droit européen de s’appliquer. Or, bien des autorisations de prélèvement ou de rétention d’eau que le tribunal juge illégales le sont justement en raison d’une violation du droit de l’Union européenne.
Le juge s’en tient au droit parce qu’il y est obligé, et l’administration lui oppose l’ordre public, il y a donc conciliation entre autorité de la chose jugée et objectif constitutionnel de maintien de l’ordre public.
Dans l’affaire Couitéas, les raisons pour lesquelles le juge a admis que l’administration refuse d’exécuter une décision de justice tenaient à un risque de révoltes en Tunisie sous protectorat français, pouvant déboucher sur une quasi-guerre civile. Le juge s’en tient au droit parce qu’il y est obligé, et l’administration lui oppose l’ordre public, il y a donc conciliation entre autorité de la chose jugée et objectif constitutionnel de maintien de l’ordre public. En est-on à ce point lorsque le juge annule une autorisation de prélèvement d’eau ? Rien n’est moins sûr.
Le juge dit « illégal ! », l’administration pourra dire « cause toujours ! »
Ce court-circuitage du juge est d’autant plus flagrant que la loi autorise ni plus ni moins l’administration à remettre en cause le raisonnement du juge. Lorsqu’un juge estime qu’une autorisation administrative de prélèvement d’eau est illégale, il ne le fait pas par dogmatisme, il applique le droit de l’environnement et pèse déjà les conséquences de ses décisions, notamment au regard de la gravité de l’illégalité. Une illégalité purement formelle (de type signature manquante consultation hâtive d’un organisme) peut se régulariser, tandis qu’une illégalité de fond (violation de normes environnementales) ne se rattrape pas.
Or, la loi votée au Parlement autorise le préfet à reprendre tout le raisonnement du juge à l’aune des risques de pertes de récoltes en particulier, au détriment des autres intérêts généraux. Le juge est précisément chargé de mettre en balance tous les intérêts publics et privés, et la loi permet au préfet de balayer tout ce raisonnement. Cela ressemble à une intrusion de l’exécutif dans le judiciaire.
Concrètement, des défenseurs d’une cause en justice obtiennent gain de cause contre une autorisation administrative de prélèvement d’eau à des fins agricoles. Cette autorisation n’existe donc plus, elle est annulée. La loi ne peut pas frontalement autoriser les prélèvements malgré l’annulation, l’entrave à la séparation des pouvoirs serait trop voyante. Alors, elle permet au préfet de délivrer une « autorisation provisoire » le temps de reprendre toute la procédure d’autorisation qui a été annulée par le juge. La décision de justice est respectée en apparence, mais contournée en réalité.
D’autant que cette suspension des effets d’une décision de justice par la délivrance d’une autorisation provisoire de l’autorité peut durer trois ans. En matière de prélèvements d’eau, en trois années, les conséquences peuvent être dramatiques pour l’ensemble des usagers et pour l’environnement.
Entrave à l’effectivité des recours
La Déclaration des droits de l’Homme et du citoyen pose le principe de la garantie des droits (art. 16). Cette garantie se concrétise par le droit au recours en justice, lequel n’est pas remis en cause par la nouvelle loi. Mais le droit au recours, c’est aussi, le droit à l’exécution par l’État des décisions de justice : en termes juridiques, il s’agit du droit à l’effectivité des décisions de justice, ou leur effet utile. À quoi sert d’aller devant un tribunal et pour obtenir gain de cause, si en bout de course l’État ne fait pas respecter le jugement ?
Or, c’est ce qui arrive dans le cas présent lorsque le juge annule pour illégalité une décision du préfet et que le même préfet prend une décision provisoire destinée à se substituer à la décision initiale annulée, pendant trois ans. Ajoutons que la Cour européenne des droits de l’Homme défend également le droit à l’exécution des décisions de justice, depuis 1997.
Le recours toujours possible contre « l’autorisation provisoire »
Certes, et même si la loi ne le dit pas, la délivrance d’autorisation provisoire peut elle-même être attaquée en référé-suspension, car tout acte administratif peut toujours faire l’objet d’un recours en annulation (Dame Lamotte, 1950) et donc d’un référé-suspension. Le juge reprendra alors la main à la demande des associations qui avaient obtenu l’annulation de l’autorisation initiale, pour éventuellement bloquer son bloqueur en suspendant l’autorisation provisoire. Et dans ce cas la loi n’a pas prévu d’autorisation provisoire destinée à court-circuiter l’annulation d’une précédente autorisation provisoire. Il est possible que le Conseil constitutionnel s’accroche à cette possibilité de recours pour admettre la constitutionnalité de cette nouvelle disposition, la justice ne serait pas rendue totalement contournable.
Reste qu’on ne peut s’empêcher de penser qu’il y a dans ce texte une belle entrave à la séparation des pouvoirs et une intrusion de l’exécutif dans la justice, avec la bénédiction du législateur. Comme le législateur ne peut ni politiquement ni juridiquement revenir sur tous les progrès de la législation environnementale depuis les années 1970, il bidouille.
Auteurs :
Auteur : Jean-Paul Markus, professeur de droit public à l’Université Paris-Saclay
Relecteur : Vincent Doebelin, maître de conférences en droit public, docteur à l’Université de Haute-Alsace
Liens d’intérêts ou fonctions politiques déclarés des intervenants à l’article : aucun
Secrétariat de rédaction : Clara Robert-Motta, journaliste
L’article Loi d’urgence agricole : cette disposition autorisant le préfet à passer outre une décision de justice passera-t-elle le Conseil constitutionnel ? est apparu en premier sur Les Surligneurs.