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La retraite par capitalisation est-elle obligatoire pour les fonctionnaires, comme le dit Édouard Philippe ?
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Source :Vidéo YouTube d'Édouard Philippe, 29 septembre
Etiqe :À nuancer
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Dans une vidéo partagée sur sa chaîne YouTube, Édouard Philippe, maire du Havre et candidat à l’élection présidentielle, dévoile son projet de réforme des retraites. L’ancien Premier ministre explique qu’un système obligatoire de capitalisation existe pour les fonctionnaires, et veut l’étendre à tous les salariés.
Il reprend ainsi les imprécisions de deux de ses rivaux à la présidentielle, Gabriel Attal et David Lisnard, que nous avions déjà surlignés.
Répartition ou capitalisation : un distinguo essentiel à rappeler
Traditionnellement, les régimes de retraite français sont organisés selon deux grandes techniques de gestion.
D’un côté, la répartition : les cotisations versées par les actifs servent à payer immédiatement les pensions des retraités. Ce système repose sur la solidarité intergénérationnelle. Il suppose donc un équilibre financier entre cotisants et bénéficiaires : c’est tout l’enjeu des débats sur la réforme des retraites.
De l’autre, la capitalisation : les cotisations de l’assuré sont épargnées pour produire des intérêts selon les investissements faits. Elles constitueront un capital qui sera utilisé plus tard pour financer la retraite du même assuré.
La retraite de base des fonctionnaires : un régime par répartition
La retraite de « base » des agents publics fonctionne selon le principe de la retraite par répartition. Ce système implique que les cotisations versées par les actifs et leurs employeurs servent immédiatement à financer les pensions des retraités actuels, sans constitution d’une épargne individuelle destinée à financer la propre retraite du cotisant.
Les fonctionnaires civils de l’État et militaires dépendent du Service des Retraites de l’État (SRE) alors que les fonctionnaires territoriaux et hospitaliers dépendent de la Caisse Nationale de Retraites des Agents des Collectivités Locales (CNRACL).
La pension d’un fonctionnaire repose sur le principe suivant : lorsqu’il a atteint l’âge légal de la retraite et cotisé tous les trimestres imposés, il reçoit 75 % du traitement indiciaire brut correspondant à l’emploi, grade et échelon effectivement détenus au cours des six derniers mois de fonction. Les primes et indemnités ne sont, sauf rares exceptions, pas prises en compte dans l’assiette de calcul de la pension principale : c’est justement le rôle de la retraite additionnelle, la RAFP.
La retraite additionnelle (RAFP) : un système par points, obligatoire pour l’agent… et son employeur
En vigueur depuis 2005, suite à la réforme Fillon de 2003, la RAFP (Retraite Additionnelle de la Fonction Publique) est un régime complémentaire obligatoire de retraite pour tous les fonctionnaires d’État, territoriaux et hospitaliers. Contrairement au régime de base, la RAFP est financée par des cotisations prélevées sur les primes et indemnités qui ne sont justement pas prises en compte dans la pension principale.
Les cotisations (10 %) ne portent que sur les primes et indemnités et pas sur l’ensemble des revenus de l’agent. Ces cotisations servent à acquérir des points. Surtout, elles sont versées par l’agent (5 %) mais aussi son employeur public (5 %) : les employeurs ont-ils compris que la proposition d’Édouard Philippe s’adressait aussi à eux ?
Dans la RAFP, ces cotisations sont converties en points. En 2026, 1 point vaut 1,4596 € (on parle de valeur d’achat). Exemple : pour une cotisation de 450 € en 2026, l’agent reçoit 308 points (450/1,4596 = 308,30 arrondis à 309).
Mais le point n’a pas la même valeur lorsque l’agent part à la retraite. 1 point vaut 0,05671 € (on parle de valeur de service). Selon son nombre de points, un fonctionnaire retraité reçoit soit un capital (s’il a jusqu’à 5124 points) soit une pension mensuelle (s’il a au moins 5125 points), dont le montant varie selon un savant calcul mêlant le nombre de points, l’âge de départ en retraite et la valeur du point au moment de ce départ.
D’une certaine façon, ce mode de calcul ressemble à celui de la retraite complémentaire AGIRC-ARCCO des salariés du privé. Mais à la différence de cette dernière qui représente le 1/3 de la retraite d’un salarié, les exemples cités par le site service-public (6835 euros en capital pour 4400 points ou 73 euros par mois en rente, pour 15 000 points) montrent que ce n’est pas avec la RAFP que les agents publics financent leur retraite. Tout au mieux un petit complément.
La RAFP : un régime par répartition provisionnée
Aucun doute : la RAFP ne fonctionne pas par répartition immédiate. L’argent cotisé par un fonctionnaire en activité, comme par son employeur, n’est pas immédiatement reversé aux fonctionnaires à la retraite. Les cotisations sont placées sur les marchés financiers dans un portefeuille d’actifs (actions, obligations, immobilier, etc.) par l’établissement public ERAFP, selon un principe d’investissement socialement responsable (ISR) prenant en compte le développement durable.
Mais un tel placement collectif ne signifie pas forcément un régime par capitalisation stricte. Dans un Plan d’épargne retraite (PER individuel ou PER d’entreprise collectif) ou un contrat d’assurance vie retraite, l’épargnant récupère exactement la somme accumulée à laquelle s’ajoutent les rendements financiers moins d’éventuels frais.
Dans la RAFP, un euro cotisé ne donne pas un euro perçu plus les intérêts du seul placement, comme le montre la conversion par points précédemment exposée. Chaque année, le conseil d’administration de l’ERAFP décide de la valeur du point, en fonction de la situation financière du régime et des règles de prudence imposées pour éviter tout déséquilibre.
Là où l’ambiguïté est entretenue, c’est que le site de la RAFP mentionne un principe de capitalisation, alors que le législateur est clair : la RAFP est un régime « par répartition provisionnée et par points ». Et en droit, c’est la loi qui prévaut sur la communication !
La Préfon : une capitalisation destinée aux fonctionnaires… mais facultative
La PREFON est un régime de retraite complémentaire facultatif créé en 1968 et spécifiquement ouvert aux agents publics (fonctionnaires, agents contractuels, militaires, anciens agents, conjoints d’affiliés, etc.).
Il s’agit d’un produit d’épargne retraite volontaire qui fonctionne par capitalisation stricte. Les cotisations sont versées seulement par l’agent : son employeur public n’abonde pas le montant versé. Elles sont libres et dépendent d’une des 17 classes existantes de cotisation que choisit l’agent. Les sommes sont investies et constituent une épargne individuelle qui sera convertie en rente au moment de la retraite.
Auteurs :
Auteur : Pascal Caillaud, chargé de recherche CNRS en droit social à l’université de Nantes
Relecteur : Jean-Paul Markus, professeur de droit public à l’université Paris-Saclay
Liens d’intérêts ou fonctions politiques déclarés des intervenants à l’article : aucun
Secrétariat de rédaction : Guillaume Baticle, journaliste, doctorant en droit public à l’université de Poitiers
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