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“Restaurer la souveraineté du peuple” : Bruno Retailleau veut défier le droit européen et international
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Source :Projet de loi constitutionnelle des Républicains
Etiqe :Sanctions en vue
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Fin 2024, et tout juste nommé ministre de l’Intérieur dans l’éphémère gouvernement de Michel Barnier, Bruno Retailleau avait déclaré que l’État de droit n’était « ni intangible, ni sacré », marquant le début de sa croisade contre ce qu’il juge être « un cadre idéologique pour ceux qui poussent un agenda progressiste ». Deux ans plus tard, le désormais candidat à l’élection présidentielle semble vouloir passer du discours à la pratique en dévoilant progressivement son programme dans lequel il promet « donner le dernier mot au peuple ».
Dans un entretien pour Le Figaro, Bruno Retailleau a annoncé un projet de loi constitutionnelle, qu’il présentera s’il est élu, et qui bouleverse un grand nombre de principes existants, dans le but de « restaurer la souveraineté du peuple ».
Bruno Retailleau entend rendre au peuple français le « dernier mot » face aux juges et aux normes extérieures. Le texte comporte quatre volets : étendre le référendum législatif à tout le domaine de la loi (article 11), permettre de soustraire certaines lois à l’autorité des traités internationaux (article 55) et affirmer la primauté de la Constitution sur le droit de l’Union européenne (article 88-1).
Si l’ambition politique est bien présente, un tel projet est-il réalisable en l’état du droit ?
L’obstacle n’est pas national mais européen
Adoptée selon la procédure de l’article 89, une révision constitutionnelle échappe au contrôle du Conseil constitutionnel : celui-ci juge depuis 2003 qu’il n’est pas compétent pour se prononcer sur une révision. Rien, dans l’ordre juridique interne, ne s’opposerait donc à l’entrée en vigueur de ces dispositions : elles seraient valides, et incontrôlables.
L’obstacle se trouve ailleurs, au niveau de l’Union européenne et de la Convention européenne des droits de l’Homme. Car une révision de la Constitution ne modifie ni les traités que la France a ratifiés et les obligations qui en découlent, ni la jurisprudence de la Cour de justice de l’UE.
Proposition 1 : Une loi adoptée par référendum ne sera jamais jugée
Le projet de Bruno Retailleau réécrit l’article 11 pour permettre de soumettre au référendum « tout projet de loi », dans l’ensemble du domaine de la loi. Surtout, il y ajoute une phrase lourde de conséquences : « La loi ainsi adoptée par le peuple ne peut faire l’objet d’aucun contrôle juridictionnel, ni par voie d’action ni par voie d’exception. »
Une loi votée par référendum deviendrait ainsi impossible à contester devant quelque juge que ce soit, national ou européen.
Sur une partie de ce terrain, la proposition ne fait que graver dans le marbre un état du droit déjà acquis. Le Conseil constitutionnel refuse depuis longtemps de contrôler une loi adoptée par le peuple : il s’est déclaré incompétent dès 1962, à propos de la loi référendaire sur l’élection du président de la République au suffrage universel, position confirmée en 1992 pour la loi autorisant la ratification du traité de Maastricht.
Il a étendu cette solution au contrôle a posteriori en 2014, en jugeant qu’une question prioritaire de constitutionnalité ne pouvait pas davantage viser une disposition issue d’un référendum. Sur le contrôle de constitutionnalité, le projet consacre donc l’existant.
La nouveauté est ailleurs, et le texte l’assume : en excluant « tout contrôle juridictionnel », il ferme aussi la porte au contrôle de conventionnalité, celui par lequel le juge ordinaire vérifie la conformité d’une loi aux traités. Or ce contrôle-là, le Conseil d’État et la Cour de cassation l’exercent sur toutes les lois, y compris les lois référendaires. En le neutralisant, le projet crée une catégorie de loi qu’aucun juge français ne pourrait écarter, quand bien même elle heurterait de plein fouet un engagement international ou une norme européenne.
Problème : cette distinction n’existe pas pour la Cour de justice. Du point de vue du droit de l’Union, la primauté s’impose à toute loi nationale, quelle que soit son origine. Depuis un arrêt de 1978, le juge national a même l’obligation d’écarter lui-même toute règle interne contraire au droit de l’Union. Une loi adoptée par le peuple n’échappe donc pas à la primauté : en droit européen, le référendum n’est pas un bouclier.
Proposition 2 : Un droit international à la carte
Le projet complète l’article 55, celui qui reconnaît aux traités « une autorité supérieure à celle des lois », par une exception : une loi organique pourra « soustraire à cette autorité les dispositions législatives qu’elle détermine ». C’est une clause de sauvegarde, permettant à la France de neutraliser ponctuellement la supériorité d’un traité sur une loi.
La cible, que l’exposé des motifs du projet vise explicitement, est la Convention européenne des droits de l’homme et la jurisprudence de sa Cour. Écarter une stipulation de la CEDH exposerait la France à une condamnation par la Cour de Strasbourg, assortie de l’obligation d’exécuter ses arrêts.
De plus, cela irait à l’encontre de la tradition française de « se conformer aux règles du droit public international » que le préambule de la Constitution de 1946 prévoit.
Proposition 3 : Le juge français pourra écarter des normes européennes
Enfin, le projet complète l’article 88-1. Il reconnaît au droit de l’Union « une autorité supérieure à celle des lois », mais l’assortit d’une limite : cette primauté cèderait lorsque le droit de l’Union méconnaîtrait la répartition des compétences entre l’Union et les États. À charge, pour les juges, de « neutraliser » la norme européenne en cause.
Autoriser les autorités françaises à écarter une norme européenne au motif que l’Union aurait outrepassé ses compétences, c’est instaurer un contrôle dit « ultra vires ». Or, depuis l’arrêt Foto-Frost de 1987, seule la Cour de justice peut constater l’invalidité d’un acte de l’Union, un juge national ne le peut pas.
Que risquerait la France ?
Un État ne peut pas invoquer son droit interne, même constitutionnel, pour se soustraire au droit de l’Union ou de la CEDH.
Cette primauté est une condition d’appartenance à l’Union que les États membres ont eux-mêmes rappelée dans une déclaration annexée au traité de Lisbonne, en 2007. Si un État remet en cause la primauté du droit européen, c’est tout le projet d’intégration européenne qui dysfonctionne.
Si le projet de Bruno Retailleau était adopté et appliqué, la Commission européenne pourrait engager un recours en manquement. En cas de persistance, la Cour de justice pourrait la condamner à une somme forfaitaire et à une astreinte, soit une amende par jour de retard.
La Hongrie a ainsi été condamnée en juin 2024 à 200 millions d’euros, assortis d’un million d’euros par jour de retard, pour n’avoir pas respecté un arrêt sur le droit d’asile, la Pologne, à un million d’euros par jour, en octobre 2021, et l’Espagne en février 2021, à 15 millions d’euros et 89 000 euros par jour pour n’avoir pas transposé une directive.
La seule adoption de la révision ne constituerait toutefois pas, en soi, un manquement : c’est son application qui déclencherait le contentieux.
La France devrait donc choisir : assumer les condamnations à répétition, ou quitter l’Union. Car seule une révision des traités, à l’unanimité des vingt-sept États membres, pourrait donner corps à ce que le projet cherche à obtenir seul.
Auteurs :
Auteur : Guillaume Baticle, journaliste, doctorant en droit public à l’université de Poitiers
Relecteurs : Bertrand-Léo Combrade, professeur de droit public à l’université de Poitiers
Etienne Merle, journaliste
Liens d’intérêts ou fonctions politiques déclarés des intervenants à l’article : aucun
Secrétariat de rédaction : Guillaume Baticle, journaliste, doctorant en droit public à l’université de Poitiers
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